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张文忠:煤城发展需要新动能
文章来源:中国能源报 武晓娟     发布时间:2017-05-29

  编者按

  煤炭行业由于资源枯竭和去产能,退出矿井越来越多。矿没了,人走了,很多因煤而生的城镇也逐渐萧条荒废。煤炭类的资源型城市该如何转型?怎样才能实现可持续发展?为此,记者专访了中国科学院地理科学与资源研究所研究员张文忠。

  262个资源城市,煤炭类占了1/3

  中国能源报:我国对煤炭类资源城市有哪些政策引导?

  张文忠:2001年,国务院确定辽宁省阜新市为首个资源枯竭城市经济转型试点地区,标志着我国资源型城市可持续发展工作正式启动。2013年,国务院颁布《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020)》(国发〔2013〕45号),确定了262个资源型城市。其中,煤炭类的有84个,占了近1/3。

  “45号文”将262个资源城市分为成长型、成熟型、衰退型、再生型四种类型,并对不同类型的资源城市给予不同的政策指引。其中,对独立工矿区改造搬迁、采煤沉陷区综合治理等作出了一系列工作安排。国家发改委今年正式启动了采煤沉陷区综合治理工作,主要解决采煤沉陷区居民的避险安置、基础设施和公共服务设施的修复和建设、生态环境治理等问题。

  中国能源报:如何预防“矿关人走城空”?

  张文忠:今年1月国家发改委出台《关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》,就是试图解决该问题。其核心内容是引导资源型城市逐步摆脱传统发展模式,培育发展新动能,在资源尚未枯竭时就培养一批接续和替代产业,通过产业多元化等手段减轻对资源的依赖程度,而非资源枯竭后再提转型。

  成也煤败也煤,这类城市最易“感冒”

  中国能源报:煤炭类资源型城市发展有哪些特点?

  张文忠:这类城市结构单一,“鸡蛋放在一个了篮子里”,抗风险能力差,经济相对脆弱;由于与资源的价格关联性大,城市经济发展的波动性和周期性强;另外,就是“怕冷不怕热”,国家经济形势好时,城市发展很好,经济一旦收缩,最先“感冒”的往往也是它们。以阜新为例,去年关闭了6个矿,消减煤炭产能900万吨,占辽宁省煤炭去产能任务的77.5%,但随着去产能的推进,这个城市也失去了重要的经济支柱。

  中国能源报:为何这类城市很难从资源型城市转为一般性城市?

  张文忠:成也煤,败也煤,还是与价格有关。煤价高时,投资者认准煤炭行业来钱快,会把所有人、财、物都投入进去,也使别的行业发展受限,城市出现了产业“挤出效应”。同时,“黄金十年”伴生着巨大的经济利益,由此出现的“寻租效应”也是不能忽视的深层次体制问题。另外就是路径依赖问题,很多矿工祖祖辈辈从事与煤炭相关的工作,向其他行业转型比较困难。

  另外,这些城市大多远离经济中心,区位不佳——无论产品卖出还是从外地获取生产要素都不容易;也不易吸引人才和技术,制约了新兴产业发展。资源城市表面看是产业结构问题,实质上与整个城市长期发展路径相关。这类城市资源类产业比重高,服务业发展相对落后,城市功能单一,甚至存在基本公共服务功能缺失的问题。

  鸡蛋不放一个篮子,促进产业多元化

  中国能源报:煤炭类资源城市应如何实现可持续发展?

  张文忠:不同类型的煤炭类资源城市会有不同侧重。例如,对成熟型煤炭类城市,要避免资源型经济“绑架”城市整体发展、固化城市发展路径;对于衰退型煤炭城市,重点是在全面解决历史遗留问题、兜住民生底线、解决好采煤沉陷区综合治理等的基础上,寻找全面转型的新动能;再生型煤炭类城市基本摆脱了资源依赖,经济社会开始步入良性发展轨道,这类城市要全面发展。

  总体而言,可持续发展的核心是要有产业支撑,延长产业链或促进产业多元化、集群化发展,不能把鸡蛋放在一个篮子里。目前很多接续替代产业还处于萌芽状态,需要给予相应的支持。煤炭城市由于先天区位不足,必须加大力气改善投资条件和营商环境,不能简单放弃资源优势,要在原有产业基础上,逐步培育一些新兴产业。

  中国能源报:资源枯竭城市矿工的再就业问题一般如何解决?

  张文忠:年龄大或接近退休的职工可通过低保和社会保障解决一部分;年轻力壮、技术性强的职工可转移到其他煤矿企业;通过职业培训也可以转岗一部分;公益性的岗位再解决一部分。但煤炭城市再就业人数较多,还是需要培育能吸纳就业的新产业。

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